• Главная
• В избранное
• Наш E-MAIL
• Добавить материал
• Нашёл ошибку
• Вниз

Мировая практика не без оснований свидетельствует о том, что мнение, согласно которому люди лучше любого бюрократа знают, как им жить, соответствует действительности. Точно так же и верно то, что местные проблемы за счет местных денег будут решены лучше, если ими будут заниматься непосредственно заинтересованные в их разрешении люди. Та же практика показывает, что богатые страны, как правило, имеют очень развитое местное самоуправление. Обобщая, можно выразить формулу «пользы» местного самоуправления – оно позволяет государству (как общественной организации) быть адекватным в постановке задач и их решении.

Что мешает?

Местное самоуправление», «права регионов» и т. п. всегда были наименее понимаемыми и наименее изученными политическими вопросами. Это не случайно – значительная часть Украины вообще никогда не была знакома с местным самоуправлением, для другой ее части всякое самоуправление закончилось с приходом советской власти и истреблением тех, кто сейчас мог бы рассказать, как все это было устроено. Добавим сюда «государственно-строительный угар» начала 90-х, в ходе которого в обществе (и особенно среди бюрократии) было сформировано убеждение, что только сильная центральная власть в состоянии решить проблемы Украины. Кстати, теперь уже можно совершенно точно сказать, что десятилетняя практика «тащить и не пущать» не создала сильной (то есть эффективной) государственной власти и загубила всякую местную инициативу. В конце концов, европейское самоуправление обязано феодализму, американское вообще было первичным по отношению к центральному правительству. А тут и феодализма-то по-настоящему не было (кроме западных областей), не говоря уже обо всем остальном.

Поэтому главным препятствием «регионализации» является простая проблема: в Украине она всегда будет проводиться «сверху». Иначе говоря, с чего бы это вдруг киевским бюрократам делиться властью с провинциалами? Второй момент, который следовало бы отметить, – это то, что в одной проблеме «регионализации» сосредоточено как минимум три: местное самоуправление, федерализм (т. е. права больших регионов, включая законодательные и судебные права) и региональная организация государственной власти. Это совершенно разные вопросы, требующие различных подходов и стратегий. Третий, очень важный момент: центральная власть толком не знает, сколько, когда и для чего ей понадобится власть? Поэтому и передать в регионы ей, собственно говоря, нечего. Кроме того, не нужно пояснять, что центральная власть – такая же абстракция, как партия власти и пр. Она центральна до тех пор, пока имеет некий общий интерес по отношению к регионам. Интерес этот ситуативен, как ситуативен и состав участников, предъявляющих такой интерес. И последнее – как ни странно, в самих регионах (за редкими исключениями) население не очень-то одобряет расширение региональных прав. Оно понимает такое расширение как увеличение возможностей для самоуправства местных бюрократов. Мифов вокруг региональных вопросов существует у нас не меньше, чем вокруг всего остального. Главный – если «разрешить» региональное самоуправление, то власть получат «плохие». Надо понимать это так, что региональные начальники чем-то хуже киевских. Между тем киевлян среди центральной «элиты» совсем немного. Почти вся она родом из «плохой» и «неправильной» провинции.

В Украине практически нет территории, с которой бы у центральной власти не возникали политические проблемы. Причина этих проблем проста – форма существования местной власти любого уровня. Собственно, любой местный начальник– царь и бог на своей территории. Возвращаясь к вопросу о «передаче власти на места», можно сформулировать ответ – и, таким образом, передавать в регионы нечего. У них и так все есть. Точно так же, как и киевская власть, региональная все может, если хочет, а легенды о том, что она чего-то не может, обычно появляются тогда, когда для деятельности нет прямого интереса. Только если центральная власть, оправдываясь, кивает на парламент, Москву или Вашингтон, то местная кивает на Киев.

Проблема здесь не только в том, что полномочия регионов плохо описаны юридически. Прежде всего проблема в том, что они ситуативны. Никаких правовых (то есть вызванных пониманием самостоятельной ценности правил игры) механизмов, позволяющих прогнозировать поведение властей разного сорта, не существует.

Судьбы большинства региональных администраторов однотипны. В лучшем случае, администратор перебирается в Киев, но, как правило, «попадает под раздачу» во время какого-либо конфликта. Подчеркну, что подавляющее большинство конфликтов такого рода можно назвать внутриадминистративными. Они вызваны либо «жадностью» местных начальников (как правило, задним числом узнающих о том, что на то, что они считали своим, претендует кто-то из «центра»), либо ошибочной ориентацией внутри «партии власти». «Региональный» аспект в большинстве случаев появляется «для отмазки». На моей памяти только один конфликт (между Одессой и областью) имел не только личную и корпоративную, но и правовую основу. Положение дел, при котором никто толком не знает, что можно, а чего нельзя (и кому что можно), приводит ко всем известным болезням местного начальства – синдрому «последнего дня» и административному параличу. В первом случае чиновник стремится как можно больше прибрать к рукам, во втором – старается не сделать ничего лишнего (в области своих непосредственных обязанностей). Обычно обе болезни связаны и протекают одновременно.

Особой статьей проходит город-герой Киев. Город представляет собой кладбище плохих и страшно дорогих товаров и точно таких же услуг. Я уверен, что единственная причина «успеха» Киева – закон о столице, по которому предприятия оставляют в городской казне львиную долю своих налогов. Статус единственного места в стране, где «решаются вопросы» (по крайней мере, так кажется тем, кто хочет их решить), побуждает предприятия регистрироваться в Киеве. В результате количество денег в столице никак не отвечает реальной рыночной ситуации. Возникает своеобразный «порочный круг богатства». Получивший небольшую взятку мелкий чиновник выходит попить кофе. Он съедает отвратительный пончик, зажаренный в масле, которое залито во фритюрницу ещев прошлом тысячелетии, и запивает его бочковым кофе. Пена просто невероятна. Взятки хватает как раз на то, чтобы оплатить это сомнительное удовольствие. Кафе, где он сидит, платит сумасшедшую арендную плату и дает кучу взяток ради того, что– бы торговать в центре города. Центр города считается престижным местом, так как там живут и питаются «бизнесмены» и чиновники, которые много платят за пончики. Хозяину кафе все равно, что он продает. Будучи неуверенным в завтрашнем дне, он всю прибыль направляет себе в карман. Плату за аренду и расходы на взятки он «отбивает» за счет иен. Чтобы кушать дорогие пончики и пить бочковой кофе, чиновник берет взятки и т. д. Итог: рыночные сигналы искажаются. Экономическое поведение основных субъектов экономики, размешенных в Киеве, исходит из ложных предпосылок. Представления чиновников о действительности (в том числе и манипулирующих валютными курсами, устанавливающими банковские нормы и т. д.) лежат крайне далеко от реальности. Зараза распространяется на всю страну.

Региональная тематика в большинстве партийных программ была представлена дежурным набором фраз. Зато региональная проблематика ясно отразилась в результатах выборов. Во-первых, сохранился раскол Украины по идеологически-территориальному признаку. Галичина, как обычно, построилась в шеренги и проголосовала за Ющенко. Во-вторых, вполне созрела будущая жертва политической неопределенности. Это, конечно же, Донецкая область. Результаты выборов в «Донецкой республике», в которой «За ЕДУ!» получила более 30 %, заставляют насторожиться прежде всего представителей партии власти. Если бы Донецкая область располагалась, скажем, на острове, тогда все было бы в порядке. Но поскольку в соседних областях, не отличающихся от Донецка ни политическими предпочтениями, ни менталитетом, результаты, мягко говоря, не столь высоки, становится очевидным, что местная элита контролирует в регионе просто все. Так просто это не проходит. Обобщая, можно сказать, что в региональной сфере ничего не изменилось: проблемы сохранились, решать их никто не намерен.

К сожалению, все инициативы по регионализации лежат в персонально-административной плоскости, в которой обычно действует украинская бюрократия. Замечательна в этом смысле идея с созданием верхней палаты парламента. Все знают, что эта идея продвигалась безо всякой связи с федерализацией страны, верхняя палата понималась только как место, куда могут приехать губернаторы и «решать вопросы». Иначе говоря, верхняя палата нужна губернатору не для деятельности в регионе, а для деятельности в Киеве. Весьма близким к этой идее является предложение о выборности губернаторов. Собственно говоря, совершенно непонятно, зачем избирать губернаторов в нынешней модели власти. Полномочия, как мы уже определили, у них ситуативны. Реальная функциональность в нашей системе определяется только личными связями. Выборность или невыборность (как показывает опыт мэров) не имеет в такой системе принципиального значения. Ну и, наконец, самая большая ошибка – привязка нового (вновь появляющегося) самоуправления к существующему административно-территориальному делению. Пока дело обстоит именно так – к совершенно искусственной структуре (созданной, как говорят, для удобства организации армии) привязываются образования, смысл деятельности которых состоит в обеспечении естественных процессов развития.

Сейчас можно назвать как минимум две проблемы, которые в скором будущем возникнут в региональном вопросе. Во-первых, это вступление в действие Бюджетного кодекса. Де-факто этот кодекс изменил региональное устройство страны. Прежде всего, он впервые позволил субъектам самоуправления самостоятельно сформировать собственные бюджеты. Последствия этого явления, возможно, еще не будут заметны в этом году, но к президентским выборам проявятся совершенно точно. Тем, кто планирует сегодня всяческие «расклады», следует иметь в виду, что к 2004 году страна будет совсем другой. Кроме того, изменилось положение такого странного образования, как область. Теперь она больше не является финансовым центром региона. В то же время область сохраняет функции главного распорядителя карательно-репрессивных органов государства. В такой ситуации следует особенно задуматься о перспективах выборов губернаторов. Согласитесь, что губернатор, не имеющий самостоятельного бюджета, но командующий милицией и прочими, – довольно странная фигура.

Во-вторых, на региональные расклады в ближайшем будущем (как раз где-то к президентским выборам) повлияет наступление «инфраструктурной революции». Существующие коммунальные службы (особенно тесно связанные с территориальными властями), транспорт и прочие коммуникации скоро окажутся неспособными существовать в своем сегодняшнем виде. Как минимум одна проблема – повышение цен на энергию (в 3 раза) приведет к настоящей революции. Энергоемкая промышленность, определяющая сегодняшнее лицо страны, просто прекратит существование. К инфраструктурным и социальным проблемам, возникающим вследствие такого хода событий, не готовы сегодня ни местное самоуправление, ни государство, ни регионы.

Сегодня можно совершенно точно сказать, что существование 25 областей более чем неактуально. Если и говорить о выборности губернаторов, то только после серьезной конституционной и бюджетной реформы и как минимум внесения ясности в вопрос полномочий региона. Наиболее оптимальная стратегия, на мой взгляд, могла бы быть такой: активное развитие самоуправления (при условии свободного самоопределения субъекта и достаточности полномочий), выявление реальных юридическо-хозяйственных границ территорий и последующее оформление административного (государственного) устройства.

«Киевский ТелеграфЪ», 13 мая 2002 г.: http://www.k-telegraph.kiev.ua/strateg.htm