АНАЛИЗЫ: Этот непостижимый административный учет

Для россиянина связь между учетом и распределением очевидна до неразрывности, по-видимому, вследствие того, что в недавнем советском прошлом учитывалось ненамного больше того, что распределялось. Например, государство не распределяло места в поездах, незачем было вести персональный учет занятости мест в вагоне поезда, и передвижение было анонимным.

Это касалось не только учета товаров, услуг и природных ресурсов, но и учета населения. Разница лишь в том, что человек, в отличие от всего остального, не мог быть забыт и свою основную, связанную с учетом функцию государство видело в том, чтобы правильно этого человека распределить. Надо признать, что в целом государство с этой функцией справлялось. В числе приоритетных навыков руководителя любого уровня было умение наладить работу так, чтобы даже распоследний неумёха приносил пользу.

С распадом СССР ситуация изменилась. Задача не забыть человека по-прежнему осталась ключевой, но уже не для того, чтобы его распределять. Баланс нарушился. Два осколка социализма - система распределения льгот и система прописки, подпирая друг друга, фактически сорвали рыночные реформы в России. При этом основную отрицательную роль сыграла система учета населения: в условиях несвободы рынка труда ни о каких рыночных реформах не могло быть и речи (вернее, как раз и могли быть только разговоры).

Безусловно, федеральная власть пыталась что-либо изменить в обеих частях этой связки. Однако сама связка не разрывалась, притом что каждая «половинка» реформировалась отдельно. Например, была создана чудовищная пародия на страховую медицину (см. врезку).

До введения страховой медицины бюджетные деньги по поликлиникам (кроме ведомственных) распределял Минздрав. На смену этой системе пришла система распределения мизерных страховых премий по той же сети поликлиник. Жители по-прежнему были лишены права выбора лечебного учреждения. Конечно, приложив некоторые усилия, человек мог сменить поликлинику или выбрать врача в рамках одной поликлиники, но он не мог наблюдаться в одной поликлинике у окулиста, а у терапевта лечиться в другой. Нельзя было выбрать и страховую компанию, так как сеть поликлиник была поделена между страховыми компаниями. В Москве власть даже не заключала отдельные договора страхования конкретных граждан, ограничиваясь заключением с каждой страховой компанией единого договора страхования. Учет застрахованных велся исключительно на уровне учета выданных полисов, а полисы выдавались на основании данных административного учета, то есть прописки (впоследствии регистрации). Финансы распределялись исключительно через Московский фонд обязательного медицинского страхования (МГФОМС), куда кроме бюджетных поступали также средства от работодателей, в обязательном порядке страхующих своих сотрудников. Договора страхования работников работодатели не заключали, что исключало не только выбор страховой компании, но и контроль за качеством медицинского обеспечения со стороны работодателя. Никакой конкуренции, никаких конфликтов с лечебными учреждениями, никакой заинтересованности в качестве лечения и почти никакой ответственности со стороны медработников. Человек прописан по определенному адресу, а значит, он будет застрахован в определенной страховой компании и будет обслуживаться в определенной поликлинике.

Если сотрудник нигде не прописан, то он не получит полис, даже если работодатель исправно отчисляет страховые взносы в Московский фонд обязательного страхования, что прямо вытекает из отсутствия договора страхования между работодателем и страховой компанией. А все потому, что в качестве базовой используется административная система учета населения, созданная, как уже говорилось, в целях распределения людей.

Система же учета застрахованных оставалась производной от базовой системы. Этот рудимент государственной машины тотального учета и распределения всего и вся продолжал по инерции распределять людей по поликлиникам, но уже не было остальных механизмов хорошо отлаженной машины, заинтересованных в сохранении здоровья человека для его эффективного перераспределения из сферы здравоохранения в производственную сферу. Лучшая или одна из лучших в мире систем здравоохранения приходит в упадок от бессмысленности своего существования (то же самое можно было бы сказать и о ЖКХ или пенсионной системе).

Административный учет препятствует и формированию гражданского общества, причем по тем же причинам. Например, учет избирателей, намертво привязанный к прописке, не позволяет незарегистрированным гражданам голосовать, а значит, интересы этой непрерывно увеличивающейся части населения на протяжении десятилетия не были представлены в законодательных органах.

Там, где есть система учета, крайне важно понимать, для каких целей она создается и каким образом интегрируется с остальными системами. Власть разрушила связку «льготы - административный учет», просто выдернув с корнем льготы из этой конструкции. Власть понимает, что новая система не будет дешевле предыдущей, она лишь предлагает населению некоторое время потерпеть, пока постепенное увеличение финансового обеспечения не поднимет уровень жизни льготников до прежнего положения. И тут власть не обворовала население, как это кажется на первый взгляд. Власть просто вынуждена за счет населения оплачивать свою бездарность. Причем не только за счет льготников, но и за счет остальных налогоплательщиков, поскольку создание новой системы социального обеспечения влетело и еще влетит бюджету в такую копеечку, что впору не то что воровать - из своего чиновничьего кармана докладывать. Власть, видимо, не знает, насколько опасна подмена целей в системах управления. Иначе невозможно объяснить упорство, с которым этот трюк проделывается на всех уровнях.

В качестве примера можно привести изобретенный в Москве способ борьбы с безбилетниками с помощью турникетов в общественном транспорте (см. врезку).

Теперь инвалид-колясочник просто не может попасть в автобус, а если по милости доброго водителя и попадет (через заднюю дверь), то вынужден будет ехать без билета (льгот ведь у него теперь нет). То же самое касается женщин с детьми (даже без колясок). Убедившись, что эти турникеты приводят к давке, власть вместо их отмены увеличила количество автобусов и трамваев на маршрутах. В результате:

на каждой остановке пришлось построить утепленный киоск для «продажи» бесплатных посадочных талонов для льготников, которые перед тем как отстоять очередь на посадку в автобус, отстаивают очередь в этот киоск;

время общей поездки по маршруту увеличилось, так как увеличилось время посадки-высадки;

увеличилась общая нагрузка на инфраструктуру;

немалые средства потрачены на рекламную и информационную работу по популяризации турникетов.

Конечно, безбилетнику стало труднее попасть в транспорт - но не труднее, чем остальным пассажирам. Зато теперь безбилетник может не опасаться контролеров. Это характерная особенность систем, базирующихся на новых принципах учета, - ориентация на исключение возможности нарушения закона и, как следствие, отсутствие необходимости в санкциях.

Анализ показывает, что целью введения турникетов не могла быть экономия. То же самое можно сказать и о внедрении в 1998 году системы «Магистраль» (единая система персонального учета пассажиров железнодорожного, авиационного, а теперь и автобусного, морского и речного транспорта) якобы в целях борьбы с билетными спекулянтами (при ежегодном падении спроса на перевозки и, соответственно, вынужденном сокращении пассажирского подвижного состава).

Очевидно, что с отменой льгот и реформой ЖКХ существующая с советских времен административная система учета населения, лишенная этой подпорки, просто рухнет под собственным весом, и нам предстоит пройти через реформу систем административного учета.

Сейчас появляются и активно внедряются системы персонального учета, не имеющие даже устоявшегося названия в управленческой терминологии. Поэтому стоит более четко определить - что же такое системы административного учета и чем они отличаются от иных систем учета населения?

Административным можно назвать только учет в рамках административных отношений, то есть отношений между управляющим и управляемым (с сопутствующими им обязанностями, санкциями, а также - очень важно! - волей управляемого к исполнению своих обязанностей).

Классический пример административного учета - прописка. Человек был обязан прописаться по месту жительства, в случае уклонения от исполнения этой обязанности на него налагались установленные законом санкции вплоть до лишения свободы. Но никто не мог прописать человека принудительно. То же самое можно сказать о воинском учете. Офицер запаса обязан встать на воинский учет, иначе он будет нести уголовную ответственность, но никто не поставит его на учет принудительно, без его ведома и согласия.

Глубочайший смысл административных систем учета именно в том, что человек может отрицать достоверность любых сведений, кроме сведений, представленных им самим. Данные административного учета не только обладают высокой степенью достоверности, но и имеют наивысшую степень доверия, поскольку формируются государством при активном соучастии гражданина. Как раз воля гражданина к исполнению своей обязанности по предоставлению сведений служит гарантией доверия к подобной системе учета.

Очевидно, что чрезмерное насыщение механизма государственного управления системами административного учета повлечет за собой много негативных последствий - от конфликтов между этими равнозначными системами до объективного торможения всех процессов, основанных на этих системах, не говоря уже о неудобствах, которые неминуемо будут сопутствовать большому количеству обязательных для граждан норм (пример - во врезке).

В 1996 году студентка 5-го курса МГУ, прибывшая на учебу из Латвии еще до распада СССР, имеющая соответственно паспорт гражданина СССР образца 1974 года, при заключении брака в московском ЗАГСе утвердительно ответила на вопрос сотрудницы ЗАГСа о перемене фамилии. В ее паспорт тут же был проставлен штамп «подлежит обмену» и выдано свидетельство о заключении брака с новым именем. Однако обменять паспорт в России она уже не могла в связи с неустановленностью гражданства, а подать заявление о приобретении гражданства России она не могла в связи с отсутствием действительного документа, удостоверяющего личность. К тому времени ее отец военнослужащий был передислоцирован в Россию вместе с семьей, где приобрел российское гражданство. Наша героиня была вынуждена взять академический отпуск по беременности, хотя в действительности университет просто не мог допустить ее к защите диплома в связи с неопределенностью фамилии. Ситуация достигла предела абсурдности при регистрации рождения ребенка, когда в том же ЗАГСе не могли заполнить свидетельство о рождении ребенка в связи с неопределенностью фамилии матери. Положение было разрешено только когда суд обязал органы внутренних дел вопреки всем инструкциям принять ее заявление о приобретении гражданства России. Но суд мог вынести и иное решение.

В СССР за внешней относительной необременительностью советской системы стояла жесткая регламентация всей жизни советского человека с одной стороны и возможность разрешения любых коллизий волевым решением чиновника соответствующего ранга с другой стороны.

В условиях демократического государства первое неприемлемо. Компьютерная же обработка данных практически исключает второе. Соответственно, в демократическом государстве, полностью перешедшем на электронный документооборот, не должно быть больше одной системы административного учета - либо системы административного учета должны предусматривать приоритет действительных бумажных документов, т.е. не должны быть сугубо электронными. Должна существовать и система разрешения коллизий вне и над совокупностью взаимно-интегрированных систем административного учета.

Одновременно с этим надо разработать четкую классификацию систем учета населения, в чем до настоящего времени не было особой нужды, поскольку информация из одной системы учета, поступая в другую, обрабатывалась человеком (чиновником), который, в отличие от компьютера, способен дать поступающей информации оценку и корректировку. Машина оценивать не способна - она может лишь сравнивать. В результате либо информация из одной системы в другую будет поступать «как есть», что неминуемо приведет к ошибочным управленческим решениям, либо некорректная информация будет отклоняться, что застопорит всю работу государственной машины. Об автоматической корректировке учетной информации при отсутствии классификации самих систем учета и вовсе подумать страшно. Зависимость общества от систем учета значительно возрастает, и в то же время никто не знает, как будут работать работоспособные по отдельности системы в случае их взаимной интеграции.

Давид Горелишвили - правозащитник, специалист по системам учета населения (паспортной системе, базам данных, системам наблюдения, идентификации, хранения и обработки персональной информации, в том числе биометрической.). Его предыдущая публикация в нашем журнале была посвящена информационным и технологическим проблемам, возникающим при внедрении «системы одного окна». В своей новой статье Давид рассматривает с информационной точки зрения системы административного учета, сохранившиеся в России с советских времен. Он приводит аргументы в пользу того, что сам статус информации, циркулирующей в этих системах (например, информации о месте постоянного проживания человека, то есть прописки), оказывает сильнейшее влияние на фундаментальные общественные и экономические процессы (в частности, прописка/регистрация препятствует формированию важнейшего из рынков - рынка труда). Именно эти формально-системные, информационные аспекты очень редко принимаются во внимание при анализе ситуации в стране - в результате неудачные реформаторские действия иногда без всяких причин связываются, например, с «воровством на всех уровнях» или «недофинансированием», утверждает автор. Компьютеризация систем учета тоже рассматривается им под непривычным углом. - Л.Л.-М.

Оглавление